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DPI - ISS - 07- 05DIRECCIÓN GENERALDE BIBLIOTECASSIIDDivisión de Política InteriorSERVICIO DE INVESTIGACION Y ANALISISSISTEMAARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL“Estudio teórico doctrinal, de antecedentes, derechocomparado, e iniciativas presentadas en los dosprimeros años de ejercicio de esta LIX Legislatura parasu modificación, enfocados al ámbito del DerechoAgrario”División de Política Interior:Lic. Claudia Gamboa MontejanoLic. María de la Luz García San VicenteAgosto, 2005Av. Congreso de la Unión No. 66, Colonia El Parque; Código Postal 15969,México, DF, 15969. Teléfonos: 56-28-13-00 Ext. 4804; Fax: 56-28-13-16e-mail: [email protected]

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política InteriorARTICULO 27 CONSTITUCIONAL“Estudio teórico doctrinal, de antecedentes, derecho comparado, einiciativas presentadas en los dos primeros años de ejercicio de esta LIXLegislatura para su modificación, enfocados al ámbito del Derecho Agrario”INDICEINTRODUCCIÓNPag.3RESUMEN EJECUTIVO4MARCO TEORICO DOCTRINAL5ANTECEDENTES14DERECHO COMPARADO:1.- Fomento del desarrollo agropecuario / papel del Estado2.- Comunidad campesina / solar campesino3.- Propiedad de tierra253134DATOS RELEVANTES40PRINCIPALES INICIATIVAS PRESENTADAS EN LOS DOSPRIMEROS AÑOS DE EJERICIO DE ESTA LXILEGISLATURA44DATOS RELEVANTES55FUENTES DE INFORMACIÓN572

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política InteriorINTRODUCCIONLa preservación de los recursos naturales, la tenencia de la tierra, el repartoagrario de la misma, así como todos los principios y lineamientos, que en sumomento han estado contenidos en el artículo 27 Constitucional, y algunos quesiguen en nuestra Carta Magna, permiten que observemos de una manera muyejemplificativa, las distintas épocas que han marcado el desarrollo económico ysocial en el campo mexicano de nuestro país.La etapa económica que atraviesa nuestro país, en varios sentidos, se caracterizapor el contrastante desarrollo económico en cada una de las regiones que integrannuestro país, siendo la única característica en común en la mayoría de las zonasrurales, y en específico aquellas que dependen del sector agrario, que en lamayoría existe una notoria degradación, que ha habido de un apoyo integral aldesempeño agrario y agrícola.La situación ha llegado a extremos insostenibles, y deja rezagado lo queConstitucionalmente se ha tratado de preservar, ya que en la práctica no hay yamuchas políticas que permitan una verdadera sustentabilidad agraria en México.Estamos en una situación coyuntural con respecto al campo mexicano, eso se hadicho en muchos foros, sin embargo, no se ha obtenido una solución concreta aello.El presente documento pretende dar un panorama general principalmente enmateria agraria en nuestro país, a través de antecedentes Constitucionales,Derecho Comparado, así como de las principales iniciativas presentadas en eltema, en la LIX Legislatura, en sus dos primeros años de ejercicio.3

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política InteriorRESUMEN EJECUTIVOEn las diversas secciones que componen el presente trabajo de investigación, sepuede encontrar el siguiente material, relacionado con artículo 27 Constitucional.En el MARCO TEORICO DOCTRINAL, se pueden advertir, el concepto básicodel Derecho Agrario, el de Propiedad en el Derecho Mexicano, las modalidades dela misma, así como la evolución histórico conceptual de los elementosrelacionados con el tema.En los ANTECEDENTES se exponen tanto los antecedentes formales a nivelConstitucional que se han dado desde la primera Constitución de nuestra vidaindependiente de 1824, hasta la vigente de 1917, señalándose tanto su textooriginal, como las 16 reformas que ha tenido el artículo 27 Constitucional vigente.En el DERECHO COMPARADO, se proporciona un análisis comparativo, dondese analizan los países de: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, ElSalvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú yVenezuela a nivel Constitucional.Se clasifican para su estudio, en los siguientes rubros:1.- Fomento del desarrollo agropecuario / papel del Estado2.- Comunidad campesina / solar campesino3.- Propiedad de tierraLas PRINCIPALES INICIATIVAS PRESENTADAS en los primeros dos años deejercicio de esta LIX Legislatura, en este rubro, se compararon13 iniciativas quepretenden reformar el artículo 27 Constitucional, con sus respectivos DatosRelevantes, que analizan el objeto que persigue cada una de las iniciativas, asícomo su trascendencia.4

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política InteriorMARCO TEORICO DOCTRINALA través de esta sección se mencionan las principales ideas y conceptosplasmados en el artículo 27 Constitucional, que por la misma amplitud de losmismos, se destaca que se enfocará a la cuestión agraria, y al derecho agrario.Es así como en primer término se tiene el concepto del vocablo Agrario (a).“Etimológicamente la palabra “agrario” proviene del sustantivo latino Ager, agris, quesignifica “campo”, en consecuencia, por agrario debemos entender todo lo relativo al campo,es decir, lo comprendido fuera del área urbana.Para el maestro Angel Caso, a esta palabra corresponden dos acepciones, una restringida,en la cual el término debe ser tomado como sinónimo de reparto de tierra, y en la otra, esdecir, en la que más amplia, significa lo relativo a la tierra. . este último significado es elque debemos usar, ya que en caso contrario tendríamos una visión parcial del problema.”1Se ha considerado que de manera estricta, ciertas actividades humanas quedanfuera del campo de lo agrario, ya que no son “típicas del campo”, y que por lotanto no formarían parte del ámbito del Derecho Agrario, a saber son lassiguientes:I.- La caza.II.- La pesca.III.- La minería.IV.- El petróleo y sus derivados.V.- La colecta de productos espontáneos.2“Los casos mencionados salen del campo de acción del Derecho Agrario, en virtud de quepor lo que se refiere a las cuatro primeramente citadas se encuentran reguladas por leyesespeciales, así como por sus respetivos reglamentos, y en general las cinco actividades noresponden al concepto moderno de la explotación racional del campo, referido a la materiaagraria, la cual debe ser una actividad ordenada, planeada y regulada en forma sistemáticapor el hombre.Sin embargo no obstante que la pesca y la minería no son tuteladas por la ley Agraria, cabemencionar la existencia legal de ejidos dedicados a explotaciones extractivas de especiesmarinas y de minerales, y aun más, actividades de tipo turístico, por lo cual y aun cuando enestricto apego a la técnica jurídica agraria son denominaciones impropias, podemos, bajo lavigilancia de la actual Ley Agraria, hablar de ejidos mineros, turísticos y pesqueros en virtudde que si bien es cierto que la legislación agraria no regula tales actividades, sí reglamentala organización de los ejidos y propiedades comunales para la explotación de los3mismos.”.1Sotomayor Garza, Jesús. “El Nuevo Derecho Agrario en México”. Editorial Porrúa, México, 2003. pag. 3.Ibem.3Ibidem. Pags. 4-5.25

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política InteriorDerecho AgrarioEs importante señalar que esta definición no puede ser la misma para todos losregímenes, ya que va a depender mucho el campo de acción que cada gobierno através de sus políticas a implementar le otorgue a esta rama del derecho enparticular.Así diversos autores mencionan que:Don lucio Mendieta y Núñez propone como definición la siguiente:“El Derecho Agrario es el conjunto de normas, leyes, reglamentos y disposiciones engeneral, doctrina y jurisprudencia que se refieren a la propiedad rústica y a las explotacionesde carácter agrícola”.De lo anterior pudiera pensarse “que en forma exclusiva el Derecho agrario tutela laexplotación, que consiste en el cultivo de la tierra, es decir la agricultura, sin embargo, por loya expuesto es necesario precisar que el término “agrícola” se emplea en su acepción másamplia, por lo que comprende no sólo el cultivo de la tierra, sino también otras actividadesdel Derecho Agrario ya señaladas, como lo son la ganadería y las explotaciones de carácterforestal, así como también las actividades auxiliares que resulten necesarias para que seden las tres actividades ya citadas.El Derecho Agrario es el conjunto de normas de contenido jurídico que regulan a lapropiedad rústica y las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales, así como a las4actividades conexas o auxiliares.”Hoy en día, al igual que en otros sistemas, como el Italiano y el Argentino esposible hablar de una autonomía plena del Derecho Agrario, entre otros factoresimportantes por su historia y la legislación que lo regula.Más aun. en nuestro sistema, el constituyente de 1917 consideró vital insertar enla Carta Magna, de acuerdo a diversos ideales sociales que en ese entonces erandemandados, fortaleciéndose éstos hasta finales de los años cincuentas, dondedespués de llegar aun periodo de “estabilidad”, fue a partir del último tercio delsiglo pasado cuando empezó la llamada corriente “neoliberal” del sistemamexicano, que hasta la fecha a cambiado diversas políticas sociales, entre ellas laagraria.Específicamente en cuanto a la importancia que ha tenido y sigue teniendo elartículo 27 Constitucional se señala que:“Por la gran trascendencia que reviste, afirmamos que el Artículo 27 de la ConstituciónGeneral de la República representa dentro del sistema legal mexicano, la disposición mássignificativa de nuestro máximo ordenamiento jurídico.Lo expuesto en el párrafo que antecede tiene su fundamento en el contenido de dichoprecepto, ya que representa los anhelos y esperanzas de justicia social que el puebloreclamaba. A esto se debieron los grandes movimientos armados, que culminaron con la4Sotomayor Garza, Jesús. Ob. Cit. Pags. 6-7.6

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política Interiorpromulgación de la Constitución de 1917, la cual contiene la norma jurídica objeto de este5capítulo. “.Diversas problemáticas Históricas del CampoEs importante la visión y conformación histórica de este precepto en lo general,situación por la que se mencionarán algunos problemas que se han presentado enel último siglo, encontradas básicamente en el medio rural:6“El minufundismoEsta anomalía del sistema agrario surge como consecuencia de que una inmensa mayoríade los productores rurales, ejidatarios o pequeños propietarios, con propiedad social oprivada, poseían predios o parcelas cuyo promedio de superficie era inferior a 5 hectáreas.El efecto negativo de esta forma de propiedad es la incosteabilidad económica de laexplotación, que lleva el autoconsumo de lo que se produce y a veces ni siquiera a eso.La inseguridad jurídicaLa falta de inversión en el campo se ha debido, por un lado, a su incosteabilidad debido alincremento de los costos de explotación, y por otro, al riesgo que no compensaba losbeneficios. La inseguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra impedía que los propietariosasumiesen el riesgo de la inversión porque no contaban con garantías sobre la integridad desu derecho de propiedad, ya que el reparto agrario implicaba la posibilidad de afectaciones.La desigualdad en el trato oficialEl Estado creó y sostiene una enorme infraestructura de instituciones, organismo,dependencias y empresas paraestatales (Banrural, SARH, ANAGSA, Pronase, etc.) quetienen como objeto sostener la estructura de la propiedad social, ejidos y comunidades. Sinembargo, este enorme aparato administrativo se ha convertido en una carga que perjudicatanto la iniciativa de los campesinos como el erario público. Por su parte, los apoyos a lapropiedad privada, como ciertas asesorías técnicas limitadas, no fueron significativos, por loque el propietario se veía obligado a arriesgarlo todo para incrementar la productividad, entanto que el ejidatario y comunero prácticamente no arriesgaba nada, ni siquiera su tierra ymucho menos el crédito.La migración del campoEste problema se ha traducido, entre otros aspectos, en la creación de los cinturones demiseria de las grandes ciudades y el explosivo crecimiento demográfico de éstas hacia lasque muchos propietarios sociales o privados emigraron en busca de mejores oportunidades,las cuales no existen en sus lugares de origen.Las prácticas ilegalesAmpliamente conocida y reconocida fue la frecuente práctica del rentismo de parcelas yejidos, la venta de derechos agrarios, el parcelamiento ilegal y el usufructo de las unidadesde dotación por medio de terceros, prácticas proscritas por el derecho agrario anterior a lareforma de 1992. La violación a la Constitución y a la Ley Federal de la Reforma Agrariaconstituían la práctica cotidiana en ejidos y comunidades, lo cual generaba el caos jurídico ypor ende la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra de carácter social.”5Idem. pag. 97Isaías Rivera Rodríguez “El Nuevo Derecho Agrario Mexicano”. Segunda Edición, Editorial Mcgraw-Hill,México. 1994. pags.70-74.67

S.I.I.D.Servicio de Investigación y AnálisisDivisión de Política InteriorRégimen Constitucional de la Propiedad.Es importante señalar las delimitaciones que se hacen respeto a la propiedad dela tierra y sus diversas modalidades, ya que en esto radica enormemente laseguridad jurídica que debe de tener la persona que la detenta legalmente.La Constitución establece una estructura triangular de la propiedad: la propiedadoriginaria de la nación como base, y la propiedad pública y la privada comoderivaciones de la primera.“Propiedad originaria de la naciónEs la ratificación constitucional del principio tomado de la independencia, mediante el cual lanación, representada por el Estado, se subrogó en todos los derechos de la Corona españolasobre el territorio de la Nueva España. Ello le permite no sólo administrar las tierras que aúnno hubieren salido de su domino directo, sino incluso proseguir su transmisión a losparticulares respecto de aquella que