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Centro de Documentación,Información y AnálisisSubdirección de Política InteriorDIRECCIÓN DE SERVICIOS DE INVESTIGACIÓN Y ANÁLISISSPI-ISS-02-07ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL“Estudio teórico doctrinal, de antecedentes, derechocomparado, e iniciativas presentadas en el ejercicio dela LIX Legislatura, enfocados al ámbito del DerechoAgrario”(Actualización)Lic. Claudia Gamboa MontejanoInvestigadora ParlamentariaLic. María de la Luz García San VicenteAuxiliarEnero, 2007Av. Congreso de la Unión Núm. 66; Col. El Parque;México, DF; C.P. 15969Tel: 5628-1300 ext. 4804 y 4803; Fax: 4726e-mail: [email protected]

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorARTICULO 27 CONSTITUCIONAL“Estudio teórico doctrinal, de antecedentes, derecho comparado, e iniciativaspresentadas en el ejercicio de la LIX Legislatura, enfocados al ámbito delDerecho RESUMEN EJECUTIVO4MARCO TEÓRICO DOCTRINAL5ANTECEDENTES14DERECHO COMPARADO:1.- Fomento del desarrollo agropecuario / papel del Estado2.- Comunidad campesina / solar campesino3.- Propiedad de tierra253134DATOS RELEVANTES40PRINCIPALES INICIATIVAS PRESENTADAS EN EL EJERCICIOTOTAL DE LA LXI LEGISLATURA.4470DATOS RELEVANTESFUENTES DE INFORMACIÓN742

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorINTRODUCCIONLa preservación de los recursos naturales, la tenencia de la tierra, el repartoagrario de la misma, así como todos los principios y lineamientos, que en sumomento han estado contenidos en el artículo 27 Constitucional, y algunos más quesiguen consagrados en nuestra Carta Magna, permiten advertir las distintas épocasque han marcado el desarrollo económico y social en el campo mexicano de nuestropaís.La etapa económica que actualmente atraviesa nuestro país, en variossentidos, se caracteriza por el contrastante desarrollo económico en cada una de lasregiones que lo integran, siendo la única característica en común, en el caso de laszonas rurales, y en específico de aquéllas que dependen del sector agrario, que en lamayoría existe una notoria disminución y una ausencia casi en su totalidad, encuanto a un apoyo integral al desempeño agrario y agrícola, se refiere.La situación ha llegado a extremos insostenibles, y deja rezagado lo queconstitucionalmente se ha tratado de preservar, ya que en la práctica no hay yamuchas políticas que permitan una verdadera sustentabilidad agraria en México.Estamos en una situación coyuntural con respecto al campo mexicano, eso seha dicho en muchos foros, sin embargo, no se ha obtenido una solución concretapara ello.El presente documento pretende dar un panorama general, principalmente enmateria agraria en nuestro país, a través de los antecedentes Constitucionales,Derecho Comparado, así como de las principales iniciativas presentadas en el tema,en la pasada LIX Legislatura.3

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorRESUMEN EJECUTIVOEn las diversas secciones que componen el presente trabajo de investigación,se puede encontrar el siguiente material, relacionado con artículo 27 Constitucional.En el MARCO TEORICO DOCTRINAL, se pueden advertir, el concepto básicodel Derecho Agrario, el de Propiedad en el Derecho Mexicano, las modalidades de lamisma, así como la evolución histórico conceptual de los elementos relacionados conel tema.En los ANTECEDENTES se exponen tanto los antecedentes formales a nivelConstitucional que se han dado desde la primera Constitución de nuestra vidaindependiente de 1824, hasta la vigente de 1917, señalándose tanto su texto original,como las 16 reformas que ha tenido el artículo 27 Constitucional vigente.En el DERECHO COMPARADO, se proporciona un análisis comparativo,donde se analizan los países de: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba,Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,Perú y Venezuela a nivel Constitucional.Se clasifican para su estudio, en los siguientes rubros:1.- Fomento del desarrollo agropecuario / papel del Estado2.- Comunidad campesina / solar campesino3.- Propiedad de tierraLas INICIATIVAS PRESENTADAS en el ejercicio de la pasada LIXLegislatura, en este rubro, se compararon 30 iniciativas que pretenden reformar elartículo 27 Constitucional, con sus respectivos Datos Relevantes, que analizan elobjeto que persigue cada una de las iniciativas, así como su trascendencia.4

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorMARCO TEÓRICO DOCTRINALA través de esta sección se mencionan las principales ideas y conceptosplasmados en el artículo 27 Constitucional, que por la misma amplitud de los mismos,se destaca que se enfocarán básicamente a la cuestión agraria, y al derecho agrario.Es así como en primer término se tiene el concepto del vocablo Agrario (a).“Etimológicamente la palabra “agrario” proviene del sustantivo latino Ager, agris, que significa“campo”, en consecuencia, por agrario debemos entender todo lo relativo al campo, es decir, locomprendido fuera del área urbana.Para el maestro Angel Caso, a esta palabra corresponden dos acepciones, una restringida, enla cual el término debe ser tomado como sinónimo de reparto de tierra, y en la otra, es decir, enla que más amplia, significa lo relativo a la tierra. . este último significado es el que debemosusar, ya que en caso contrario tendríamos una visión parcial del problema.”1Se ha considerado que de manera estricta, ciertas actividades humanasquedan fuera del campo de lo agrario, ya que no son “típicas del campo”, y que por lotanto no formarían parte del ámbito del Derecho Agrario, a saber son las siguientes:I.- La caza.II.- La pesca.III.- La minería.IV.- El petróleo y sus derivados.V.- La colecta de productos espontáneos.2“Los casos mencionados salen del campo de acción del Derecho Agrario, en virtud de que porlo que se refiere a las cuatro primeramente citadas se encuentran reguladas por leyesespeciales, así como por sus respetivos reglamentos, y en general las cinco actividades noresponden al concepto moderno de la explotación racional del campo, referido a la materiaagraria, la cual debe ser una actividad ordenada, planeada y regulada en forma sistemática porel hombre.Sin embargo no obstante que la pesca y la minería no son tuteladas por la ley Agraria, cabemencionar la existencia legal de ejidos dedicados a explotaciones extractivas de especiesmarinas y de minerales, y aun más, actividades de tipo turístico, por lo cual y aun cuando enestricto apego a la técnica jurídica agraria son denominaciones impropias, podemos, bajo lavigilancia de la actual Ley Agraria, hablar de ejidos mineros, turísticos y pesqueros en virtud deque si bien es cierto que la legislación agraria no regula tales actividades, sí reglamenta la3organización de los ejidos y propiedades comunales para la explotación de los mismos.”.1Sotomayor Garza, Jesús. “El Nuevo Derecho Agrario en México”. Editorial Porrúa, México, 2003. pag. 3.Ibem.3Ibidem. Pags. 4-5.25

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorDerecho Agrario.Es importante señalar que esta definición no puede ser la misma para todoslos regímenes, ya que depende en mucho del contexto que cada gobierno enparticular tenga, y que a través de sus políticas a implementar le otorgue a esta ramadel derecho en particular.Así diversos autores mencionan lo siguiente:Don lucio Mendieta y Núñez propone como definición la siguiente:“El Derecho Agrario es el conjunto de normas, leyes, reglamentos y disposiciones en general,doctrina y jurisprudencia que se refieren a la propiedad rústica y a las explotaciones de carácteragrícola”.De lo anterior pudiera pensarse “que en forma exclusiva el Derecho agrario tutela laexplotación, que consiste en el cultivo de la tierra, es decir la agricultura, sin embargo, por lo yaexpuesto es necesario precisar que el término “agrícola” se emplea en su acepción más amplia,por lo que comprende no sólo el cultivo de la tierra, sino también otras actividades del DerechoAgrario ya señaladas, como lo son la ganadería y las explotaciones de carácter forestal, asícomo también las actividades auxiliares que resulten necesarias para que se den las tresactividades ya citadas.El Derecho Agrario es el conjunto de normas de contenido jurídico que regulan a la propiedadrústica y las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales, así como a las actividades4conexas o auxiliares.”Hoy en día, al igual que en otros sistemas, como el italiano y el argentino esposible hablar de una autonomía plena del Derecho Agrario, entre otros factoresimportantes por su historia y la legislación que lo regula.Más aún, en nuestro sistema, el constituyente de 1917 consideró vital insertaren forma lo que es el derecho agrario, y sus principios básicos en la Carta Magna, deacuerdo a diversos ideales sociales que en ese entonces eran demandados,fortaleciéndose éstos hasta finales de los años cincuentas, donde después de llegara un periodo de “estabilidad”, a partir del último tercio del siglo pasado es cuandoempieza la llamada corriente “neoliberal” del sistema mexicano, que hasta la fecha acambiado diversas políticas sociales, entre ellas la agraria.4Sotomayor Garza, Jesús. Ob. Cit. págs. 6-7.6

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorEspecíficamente en cuanto a la importancia que ha tenido y sigue teniendo elartículo 27 Constitucional se señala que:“Por la gran trascendencia que reviste, afirmamos que el Artículo 27 de la Constitución Generalde la República representa dentro del sistema legal mexicano, la disposición más significativa denuestro máximo ordenamiento jurídico.Lo expuesto en el párrafo que antecede tiene su fundamento en el contenido de dicho precepto,ya que representa los anhelos y esperanzas de justicia social que el pueblo reclamaba. A esto sedebieron los grandes movimientos armados, que culminaron con la promulgación de la5Constitución de 1917, la cual contiene la norma jurídica objeto de este capítulo. “.Diversas problemáticas Históricas del Campo.Es importante la visión y conformación histórica de este precepto en logeneral, situación por la que se mencionarán algunos problemas que se hanpresentado en el último siglo, encontradas básicamente en el medio rural:6“El minufundismoEsta anomalía del sistema agrario surge como consecuencia de que una inmensa mayoría delos productores rurales, ejidatarios o pequeños propietarios, con propiedad social o privada,poseían predios o parcelas cuyo promedio de superficie era inferior a 5 hectáreas. El efectonegativo de esta forma de propiedad es la incosteabilidad económica de la explotación, quelleva el autoconsumo de lo que se produce y a veces ni siquiera a eso.La inseguridad jurídicaLa falta de inversión en el campo se ha debido, por un lado, a su incosteabilidad debido alincremento de los costos de explotación, y por otro, al riesgo que no compensaba losbeneficios. La inseguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra impedía que los propietariosasumiesen el riesgo de la inversión porque no contaban con garantías sobre la integridad de suderecho de propiedad, ya que el reparto agrario implicaba la posibilidad de afectaciones.La desigualdad en el trato oficialEl Estado creó y sostiene una enorme infraestructura de instituciones, organismo,dependencias y empresas paraestatales (Banrural, SARH, ANAGSA, Pronase, etc.) que tienencomo objeto sostener la estructura de la propiedad social, ejidos y comunidades. Sin embargo,este enorme aparato administrativo se ha convertido en una carga que perjudica tanto lainiciativa de los campesinos como el erario público. Por su parte, los apoyos a la propiedadprivada, como ciertas asesorías técnicas limitadas, no fueron significativos, por lo que elpropietario se veía obligado a arriesgarlo todo para incrementar la productividad, en tanto que elejidatario y comunero prácticamente no arriesgaba nada, ni siquiera su tierra y mucho menos elcrédito.La migración del campoEste problema se ha traducido, entre otros aspectos, en la creación de los cinturones demiseria de las grandes ciudades y el explosivo crecimiento demográfico de éstas hacia las quemuchos propietarios sociales o privados emigraron en busca de mejores oportunidades, lascuales no existen en sus lugares de origen.5Idem. pag. 97Isaías Rivera Rodríguez “El Nuevo Derecho Agrario Mexicano”. Segunda Edición, Editorial Mcgraw-Hill,México. 1994. pags.70-74.67

Centro de Documentación, Información y AnálisisServicios de Investigación y AnálisisPolítica InteriorLas prácticas ilegalesAmpliamente conocida y reconocida fue la frecuente práctica del rentismo de parcelas y ejidos,la venta de derechos agrarios, el parcelamiento ilegal y el usufructo de las unidades de dotaciónpor medio de terceros, prácticas proscritas por el derecho agrario anterior a la reforma de1992. La violación a la Constitución y a la Ley Federal de la Reforma Agraria constituían lapráctica cotidiana en ejidos y comunidades, lo cual generaba el caos jurídico y por ende lainseguridad jurídica en la tenencia de la tierra de carácter social.”Régimen Constitucional de la Propiedad.Es importante señalar las delimitaciones que se hacen respeto a la propiedadde la tierra y sus diversas modalidades, ya que en esto radica enormemente laseguridad jurídica que debe de tener la persona que la detenta legalmente.La Constitución establece una estructura triangular de la propiedad: lapropiedad originaria de la nación como base, y la propiedad pública y la privada comoderivaciones de la primera.“Propiedad originaria de la naciónEs la ratificación constitucional del principio tomado de la independencia, mediante el cual lanación, representada por el Estado, se subrogó en todos los derechos de la Corona españolasobre el territorio d